REWITALIZACJA Odbudować miasto bez ustawy

Dla każdego z regionów istnieje w tej kwestii odrębny dokument. Mamy 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, w których uwzględnione są priorytety dla rozwoju danego regionu. Natomiast programy rewitalizacji są dostosowane do sytuacji danego obszaru np. dzielnicy mieszkaniowej, terenów poprzemysłowych, powojskowych czy pokolejowych. Wspólnym mianownikiem dla wszystkich tych programów są odpowiednie dyrektywy unijne.

– Prace nad ustawą regulującą zasady rewitalizacji obszarów zdegradowanych trwają już od 15 lat, raz bledną, to znów nabierają rumieńców. Jest wiele ośrodków, które mają zamiar i wolę tworzenia regulacji prawnych dotyczących rewitalizacji. Obecnie istnieją dwie wersje możliwych rozwiązań w tej kwestii: utworzenie ustawy ściśle dotyczącej rewitalizacji lub szerszej ustawy o polityce miejskiej, która traktowałaby rewitalizację jako jeden z instrumentów rozwoju i kształtowania miasta – tłumaczy dr hab. Krzysztof Skalski, wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia Forum Rewitalizacji.

RPO głównym źródłem pieniędzy
Dotowane rodzaje przedsięwzięć są dokładnie wyszczególnione w każdym z 16 RPO. Projekty rewitalizacyjne, w ramach których można się ubiegać o środki to m.in. rewitalizacja przestrzeni publicznych, modernizacja i renowacja zabytków lub starych budynków poprzemysłowych. Beneficjentem oprócz samorządu może być także m.in. spółdzielnia mieszkaniowa czy organizacja pozarządowa. Regionalne Programy Rewitalizacyjne są kształtowane przez urzędy marszałkowskie w ramach rozwijających się konsultacji społecznych. Nabory na dotacje z programów ustanowionych od 2007 roku przygotowywane są obecnie – w latach 2008-2009. Wcześniejsze programy rewitalizacyjne były realizowane w ramach poprzednich dotacji unijnych przyznawanych po 2004 roku. Zanim Polska przystąpiła do Unii Europejskiej tego rodzaju działania leżały całkowicie w gestii gmin, które rewitalizację finansowały z własnych budżetów.

Poza RPO nie ma w Polsce obecnie wielu instrumentów finansowych potrzebnych dla pokrycia kosztów generowanych przez programy rewitalizacji np. w ważnej sferze remontów i modernizacji starych zasobów mieszkaniowych, należących do różnych właścicieli: komunalnych, prywatnych, spółdzielczych.
– Niestety fundusze strukturalne są w tej kwestii pomocne w minimalnym stopniu i przewidują tylko 3 proc. globalnej alokacji na region, co w przeliczeniu na konkretne kwoty pozwoliłyby na zapewnienie remontów jedynie w 1000 – 1500 mieszkań w danym regionie, a to nie jest dużo – mówi Krzysztof Skalski.
Niektóre działania można realizować pod szyldem termomodernizacji budynków i budowy nowych mieszkań lokatorskich w formule TBS. Brakuje u nas rządowego wsparcia finansowego ściśle dla remontów starych zasobów mieszkaniowych, w szczególności występujących na obszarach rewitalizacji. W żadnym kraju unii europejskiej, w którym rewitalizacja odnosi sukcesy, nie udało się uniknąć zaangażowania w tym celu finansów publicznych pochodzących z budżetu państwa.

Lokalne zasady rewitalizacji powinny być przede wszystkim poparte spójnym systemem decyzyjnym i finansowym na szczeblach centralnym, regionalnym i lokalnym. Kluczem do sukcesu, tak jak przy każdym innym przedsięwzięciu, jest kompatybilność regulacji stworzonych przez organy władzy i sprawdzony porządek współpracy pomiędzy rządem i samorządami.

Zachodnie wzorce
– W krajach zachodnich rewitalizacja obszarów miejskich a szczególnie podupadłych dzielnic mieszkaniowych zlokalizowanych w śródmieściach miast historycznych, to doświadczenie ostatnich 40 lat, które w Polsce mało kto zna w sposób pogłębiony – mówi Krzysztof Skalski. – Sukces programów rewitalizacji w krajach Europy centralnej, które dopiero „startują” w tej dziedzinie, nie może jednak opierać się na wybraniu i wprowadzeniu poszczególnych, punktowych, rozwiązań zachodnich i wykorzystaniu poszczególnych instrumentów. To cała „skrzynka z narzędziami”. To spójność przepisów, norm, możliwości finansowych i sprawnych przepływów we współpracujących instytucjach.

We Francji np. nie ma „ustawy” o rewitalizacji. Taka ustawa nie okazała się konieczna wobec istnienia innych ustaw jak np. Ustawy o solidarności i odnowie miejskiej oraz szeregu  procedur – jak kontrakty zawierane między rządem, samorządem lokalnym i innymi organami. Aby system rewitalizacji działał, cały system polityk sektorowych oraz instrumentów musi być ze sobą kompatybilny.

Rozporządzenie może rozwiązać problem
W Polsce z brakiem regulacji prawnych poszczególne miasta próbują sobie radzić same.
Pod koniec ubiegłego roku prezydent Rybnika wystąpił do Rady Miasta z propozycją stworzenia rozporządzenia, na mocy którego właściciele kamienic dokonując remontu na własny koszt, będą zwolnieni przez 10 lat z podatku od nieruchomości.

– Takich rozporządzeń i instrumentów lokalnych jest w Polsce trochę. Niewątpliwie należy je popierać i rozwijać. W Sopocie funkcjonuje np. od wielu lat inicjatywa władz miasta, które wykupuje odsetki od kredytów zaciągniętych przez wspólnoty mieszkaniowe na remonty zabytkowych budynków mieszkalnych w ramach programu rewitalizacji. Szczecin ustanowił jeszcze w latach 90. system zwany Programem Małych Ulepszeń – komentuje Krzysztof Skalski. – Niektóre z takich instrumentów lokalnych znajdują się – rzec by można – na granicy legalności, co wcale nie oznacza, że są to nieuczciwe rozwiązania. Po prostu dostępne w kraju ustawy nie nadążają za realiami w tej dziedzinie.

Kilka lat temu próbowano wesprzeć remonty niszczejących krakowskich kamienic przy pomocy zwolnienia z podatku spadkowego. Po śmierci właściciela, miasto próbowało przyspieszyć proces przejęcia nieruchomości zwalniając spadkobiercę w I i II grupie spadkowej z tych kosztów. Nikt nie może zająć się odnową danego obiektu, dopóki nie zostanie ustalony jego właściciel i księgi wieczyste nie będą uaktualnione. Niestety pomysł ten w Krakowie nie do końca odniósł sukces, nie był bowiem dostatecznie skoncentrowany w czasie ani obszarowo.

Wsparcie inwestorów
We wszystkich krajach starej Unii Europejskiej inwestorzy prywatni współpracują z sektorem publicznym przy realizacji działań związanych z rewitalizacją. Zadaniem samorządu przy tego rodzaju przedsięwzięciach jest przygotowanie terenu – doprowadzenie go do takiego stanu, aby przedsiębiorca mógł i chciał na tym terenie inwestować. Do tej pory na mocy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym urządzano przetarg i zlecano firmom określone działania. Samorządowcy jednak powinni pamiętać w pierwszej kolejności o stworzeniu odpowiednich warunków do wykonania zleconych zadań.

Niedawno uruchomiona została inicjatywa europejska JESSICA, w ramach której konsorcja zainteresowane rewitalizacją a szczególnie rozwojem ekonomicznym obszarów miejskich tworzone byłyby przez samorządy, inwestorów prywatnych i banki, które mogą wspomagać programy rewitalizacji (m.in. przez Europejski Bank Inwestycyjny i Bank Rozwoju Rady Europy). Instytucje unijne będą wspierały takie konsorcja z udziałem samorządów i wspomagały je w przygotowaniu obszaru pod inwestycje, m.in. udostępniając kredyty. Inicjatywa jest testowana przez kilka większych ośrodków miejskich w kraju.

Kto pierwszy do odnowy
Wybór obszaru, który powinien być poddany rewitalizacji, jest ustalany przez rady miejskie. W wielu przypadkach są to decyzje dość intuicyjne – wiadomo, że miasto przyzna pierwszeństwo do modernizacji wyraźnie zdewastowanym dzielnicom. Niektóre miasta starają się jednak określić bardzo precyzyjne reguły selekcji. W Poznaniu przed podjęciem decyzji o rewitalizacji kolejnych obszarów miasta zbadano wiele wskaźników, jak bezrobocie, przestępczość, poziom degradacji fizycznej obiektów itp., sprawdzając tym samym stopień i hierarchię zapotrzebowania na ulepszenie przestrzeni miejskiej.
Anna Grabowska



dr hab. Krzysztof Skalski
z Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia Forum Rewitalizacji

Zasady tworzenia programu rewitalizacji:

1. Globalne pojmowanie polityki mieszkaniowej w ramach struktury rozwoju miasta. Mieszkalnictwo jest istotnym kluczem do rewitalizacji. Odpowiednie warunki mieszkaniowe w dawnych dzielnicach miejskich to gwarant realizacji podstawowych celów społecznych na tym obszarze. Bardzo ważna jest też sytuacja na rynku pracy w obszarze rewitalizowanym.

2. Klimat zaufania i ciągłość działań. Dbałość o tworzenie przychylnej opinii publicznej. Żadne wątpliwości nie powinny zniechęcać do indywidualnych działań. Odwrotnie, wiele można osiągnąć podbudowując wiarę w siebie i przedsiębiorczość samych mieszkańców. Zachęta ze strony władz lokalnych jest bez porównania bardziej skuteczna nią nakazy lub naciski administracyjne. Rewitalizacja ma być „przyjazna”.

3. Powołanie operatora, komórki odpowiedzialnej za zadanie, prowadzącego negocjacje z partnerami realizującymi zadania. Do jego obowiązków należy zapewnienie ciągłej i pełnej informacji o warunkach przystępowania do robót remontowych i modernizacji budynków i przestrzeni publicznych. Jest również odpowiedzialny przed samorządem za realizację rocznych planów działań. Operator ma wielkie kompetencje choć sam nie musi reprezentować wielkiego kapitału. Może pełnić funkcje powiernicze, lecz nie musi przejmować cudzej własności.

4. Zapewnienie dobrowolnego przystępowania do programu rewitalizacji. Obecnie istnieją dwie „szkoły” w tej kwestii: jedni są zwolennikami nakazywania działań w ramach programu rewitalizacji i ewentualnego wywłaszczania opornych, drudzy uważają, że należy postawić na dobrowolność i stworzyć odpowiednie motywacje dla przystępowania do działać przez właścicieli prywatnych a procedury nakazów i ewentualnych wywłaszczeń zarezerwować jedynie dla zadań podejmowanych dla celów publicznych.

5. Zachęty finansowe – konieczność subwencjonowania niektórych inwestycji w sektorze mieszkalnictwa. Podstawą inwestowania w konieczne remonty budynków mieszkalnych (w tzw. „lukę remontową”) jest minimalna choćby opłacalność takich remontów. Nigdzie w Europie nie udało się tego osiągnąć bez wsparcia z funduszy publicznych. Nie uda się „wykręcić” z tego zadania również i w Polsce, choć stanowi to od 15 lat główną blokadę rozwiązań ustawowych.

6. Ciągłe zaangażowanie władz komunalnych. Stała strategia i pragmatyzm (elastyczność) w traktowaniu poszczególnych zadań i projektów. Przykładowe realizacje komunalne, działania towarzyszące modernizacji budynków i podniesienie jakości przestrzeni publicznych, mają szczególne znaczenie motywacyjne dla inwestowania przez sektor prywatny. W udanych programach rewitalizacji każda zainwestowana jednostka funduszy publicznych może generować inwestycje w sektorze prywatnym 3-4 razy większe. Jest to tzw. „efekt dźwigni”.


Lech Podbrez
kierownik Oddziału Rewitalizacji w Wydziale Rozwoju Miasta Urzędu Miasta Poznania

Można powiedzieć, że poznański sposób wybierania terenu, który ma być objęty rewitalizacją był modelowy. Zaczęliśmy od konsultacji społecznych. Latem 2005 roku profesjonalna firma socjologiczna przeprowadziła badania w siedmiu punktach w mieście, w których ankieterzy zapraszali przechodniów do udziału w badaniach. Zebranych zostało 850 ankiet, w których pytano zarówno o to, które tereny należy poddać rewitalizacji (np. która dzielnica jest najbardziej zaniedbana?), jak również o propozycje rozwiązań. Na podstawie wyników sporządzona została mapa, która wykazała, że największe zapotrzebowanie na rewitalizację jest w rejonie śródmiejskim.
Jednocześnie prowadzone były tzw. badania twarde, w ramach których zebraliśmy dane m.in. z Powiatowego Urzędu Pracy, Izby Skarbowej, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i policji. Na tej podstawie opracowaliśmy wskaźniki bezrobocia, przestępczości i ubóstwa w poszczególnych strefach miasta. Wyniki zostały zobrazowane na mapie i również wykazały, że największe stężenie tych zjawisk kryzysowych można zaobserwować w rejonie śródmieścia. Jest to obszar, na którym w jednym miejscu występuje od 3 do 5 zjawisk kryzysowych.