Czesław Tomalik: Związki międzygminne zamiast stowarzyszeń

Jestem ponoć najstarszym – pod względem stażu pracy – szefem zarządu organizacji samorządu terytorialnego w Polsce. Z tej perspektywy pragnę podkreślić, że związek międzygminny jest trudną do praktykowania formą prawno-organizacyjną. Samodzielność gmin w tym przypadku jest dobrze chroniona. Nie jest możliwe, aby u nas nastąpiło przegłosowanie większości przez mniejszość w tzw. drugim terminie. Ustawa wymaga, aby każda uchwała zgromadzenia podejmowana była co najmniej bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków, a każdy z nich ma prawo sprzeciwu do podjętej już uchwały. To są rozwiązania, które wymuszają współpracę. Jej brak zablokowałby funkcjonowanie związku, który ponadto podlega licznym ustawowym obowiązkom analogicznym do obowiązków gmin, w tym prawnemu nadzorowi wojewody i RIO.

Jednocześnie zdecydowanie opowiadam się za upowszechnieniem związków międzygminnych. Powinny one w szczególności zastąpić stowarzyszenia gmin. Od wielu lat wyrażam głęboko przemyślany pogląd, że gminy jako osoby prawne podlegające licznym ograniczeniom, w tym jako jednostki sektora finansów publicznych, nie powinny mieć możliwości zrzeszania się według reguł ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Ustawa ta bowiem reguluje możliwość stowarzyszania się osób fizycznych. Uważam za ustrojowy błąd, że w ostatnich 17 latach usankcjonowano nie tylko upowszechnienie stowarzyszeń gmin, ale rozszerzono je na formę stowarzyszeń gmin i powiatów, a nawet uprzywilejowano niektóre ze stowarzyszeń JST i jedną z fundacji z udziałem gmin do roli nieomal wyłącznych reprezentantów JST w relacjach z rządem, sejmem i senatem. Moją opinię kieruję w stronę twórców projektów nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym.

Sprawa właściwej formy zrzeszania się gmin to tylko jeden z wielu aspektów funkcjonowania samorządu gminnego jako fundamentu struktury państwa. Przypomnijmy, że Konstytucja RP w art. 164 ust. 1 i 3 ustanowiła pozycję gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.

Od dnia 17 października 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji RP, nie doczekaliśmy się żadnej głębokiej analizy zgodności ustaw z Konstytucją służącej dodziałań dostosowujących te ustawy do Konstytucji. Powinno to dotyczyć zarówno ustaw uchwalonych przed datą wejścia w życie Konstytucji, jak i ustaw uchwalonych po tym terminie. Wykonania takiej głębokiej analizy i w jej wyniku działań na rzecz dostosowania ustawodawstwa powinien się podjąć organ państwa posiadający inicjatywę ustawodawczą: Rada Ministrów lub Prezydent RP. Mimo apeli i deklaracji niestety to nie nastąpiło.

Zaciążyły na tym wydarzenia polityczne - inicjatywa większości parlamentarnej, która powstała po wyborach z jesieni 1997 r. i powołanego z jej woli rządu premiera Jerzego Buzka. Tą drogą zamiast dostosowania do nowej Konstytucji obowiązujących dotąd ustaw otrzymaliśmy w połowie 1998 r. ustawę o samorządzie powiatowym, ustawę o samorządzie województwa i ustawę „kompetencyjną” oraz tzw. reformę administracyjną od 1 stycznia 1999 r. (obok czterech innych reform tego rządu).Kolejne rządy premierów: Leszka Millera, Marka Belki, Kazimierza Marcinkiewicza, Jarosława Kaczyńskiego i Donalda Tuska utrwaliły i pogłębiły strukturę administracji publicznej, w której - mimo formalnego zapisu w Konstytucji o gminie jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego - silny wpływ na samorząd gminny wywierają upolitycznione administracje powiatu i województwa oraz aparat administracji rządowej.

W ostatnich dwóch latach pojawiły się dwie odrębne inicjatywy ustawodawcze, których celem jest zmiana ustawy o samorządzie gminnym: z 24 lipca 2014 r. - rządu (druk sejmowy nr 2656) i wcześniejsza, bo z 30 sierpnia 2013 r. - prezydenta (druk nr 1699). Mimo deklaracji projektodawców obie inicjatywy zmierzają niestety do utrwalenia i pogłębienia stanu, o którym pisałem wyżej, czyli uzależnienia samorządów gminnych od wpływów powiatów i województw oraz administracji rządowej.

W taki właśnie sposób odbieram proponowaną w rządowym projekcie (druk nr 2656) nową formę związku powiatowo-gminnego. A przypomnę, że jestem zwolennikiem likwidacji powiatów, a więc opowiadam się za rozwiązaniem przyjętym w Republice Czeskiej od dnia 1 stycznia 2003 r.

zgso@zgso.org.pl