Marek Jankowski: Ubezpieczenia grupowe w samorządach są niezgodne z prawem

Departament Reformy Finansów Publicznych Ministerstwa Finansów wydał opinię na temat zgodności z obowiązującym prawem, procesów zawierania umów ubezpieczenia grupowego na życie w jednostkach sektora finansów publicznych.

Wydawało się, że „niewinne grupówki” będą sobie funkcjonowały bez żadnych problemów przez następne lata, tak jak funkcjonowały dotychczas. Niestety. Zaczęło się od słynnej już opinii Urzędu Zamówień Publicznych z maja 2009 r, w której Urząd stwierdził, że ubezpieczenia grupowe na życie pracowników sektora finansów publicznych wyczerpują znamiona zamówienia, więc muszą być poprzedzone przetargiem na taką usługę. W świecie ubezpieczeniowym (i nie tylko) zawrzało.

O zasadności takiej interpretacji wypowiadali się teoretycy i praktycy ubezpieczeń, profesorowie i doktorzy prawa. Na nic zdało się ich wołanie, chociaż Urząd Zamówień Publicznych w maju 2010 r wydał opinię uzupełniającą, w której wskazuje, że jeżeli ubezpieczającym nie jest jednostka finansów publicznych, procedura przetargowa nie ma zastosowania. (sygn. UZP/DP/O-JNI/13099/10871/10).

16 grudnia 2009 r Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku, wydała swoją opinię w tej sprawie. (sygn. WK.0441/in/179i180/19123/2006). Należy zwrócić uwagę, że nastąpiła radykalna zmiana podstaw oceny i opinii, ponieważ RIO podniosła kwestię zgodności samego procesu zawarcia umowy i przyjęcia na siebie skutków i zobowiązań z niej wynikających przez JST ze stanem prawnym, szczególnie Ustawą o finansach publicznych. Opinia RIO była jednak wyłącznie stanowiskiem jednej z 16 Izb i trudno byłoby odnieść to co obowiązuje w Gdańsku do tego, jakie stanowisko prezentuje np. RIO w Łodzi czy Lublinie.

W opinii RIO czytamy, cyt.:
”Wydatki publiczne mogą być dokonywane jedynie przez uprawnione do tego podmioty, w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, którym wolno to, co nie jest przez prawo wyraźnie zabronione, w sektorze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, iż dozwolone jest tylko to, na co zezwala prawo”.

Dalej czytamy, cyt.: „Z kolei przepisy z zakresu prawa pracy, czy ubezpieczeń społecznych obligują pracodawców do ponoszenia wydatków na wynagrodzenia i uposażenia, składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jak również innych składek czy opłat o charakterze obligatoryjnym. Brak jest natomiast przepisów, które obligowałyby pracodawcę samorządowego do zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowniczego, a tym samym stanowiłyby podstawę do przyjmowania na siebie skutków finansowych z tytułu niedopełnienia przez siebie obowiązków wynikających z postanowień takiej umowy.Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Izby, przepisy o zamówieniach publicznych nie znajdują w omawianej sytuacji zastosowania”.

Wniosek jest następujący: RIO nie tylko zwraca uwagę na brak podstaw do stosowania Prawa zamówień publicznych ale wskazuje, że samo zobowiązanie (umowa ubezpieczenia zawierana przez jednostkę) jest nie zgodne z obowiązującym prawem.

Żeby zakończyć dyskusje i spory trzeba było zasięgnąć opinii, chyba najbardziej kompetentnego urzędu – Ministerstwa Finansów, a konkretnie Departamentu Reformy Finansów Publicznych.
W opinii z dnia 10 grudnia br. Ministerstwo Finansów określiło jednoznacznie swoje stanowisko, (sygn. RFI/003-396/1123/ZWQ/2010/2891), odpowiadając na dwa pytania:


1. czy jednostki wymienione w art. 9, pkt od 1 do 13, Ustawy o finansach publicznych, mają prawo do zaciągania zobowiązań wynikających z obustronnie zobowiązującej umowy ubezpieczenia grupowego na życie swoich pracowników, w kontekście zapisów art. 44.1 tejże ustawy?, oraz

2. czy zawarcie dobrowolnej umowy ubezpieczenia grupowego na życie, przez jednostkę finansowaną ze środków publicznych na zasadach pełnej odpowiedzialności ubezpieczającego (kierownika jednostki) za wykonanie umowy (obsługę) bez upoważnienia, wyczerpuje zapis art. 15 ustawy o Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych?.

Oto kilka cytatów z opinii Ministerstwa Finansów:
cyt.: „Skutki finansowe wynikające z niedotrzymania postanowień umowy grupowego ubezpieczenia na życie nie mieszczą się w kategoriach wydatków i zobowiązań, jakie może ponieść jednostka sektora finansów publicznych.” …

cyt.: „Zaciąganie zobowiązań wynikających z obustronnie zobowiązującej umowy ubezpieczenia grupowego na życie swoich pracowników nie wiąże się z realizacją i finansowaniem takich zadań ze środków publicznych.”….

cyt.: „Jednocześnie informuję, że działanie polegające na ubezpieczeniu grupowym nie jest prawnie określonym zadaniem państwa, mającym swe źródło finansowania w dochodach budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, bądź przychodach innych jednostek sektora finansów publicznych. Możliwość obciążania planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatkami związanymi z tą działalnością powinna być wynikiem realizacji zadania prawnie przypisanego danej jednostce.”….

cyt.:„…należy mieć jednak na względzie, wyrażaną także w orzecznictwie sądów administracyjnych związanym z naruszeniami dyscypliny finansów publicznych, zasadę, że w zakresie przepisów o charakterze publiczno - prawnym, w których adresatami norm są np. jednostki sektora finansów publicznych, dozwolone jest tylko to, do czego przepisy te upoważniają.”…

cyt.: „Dodatkowo, w świetle art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.), nie ulega wątpliwości, że zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki wyznacza nie tylko jej plan finansowy, ale zakres i przedmiot działalności, które określają odrębne przepisy prawa.”

Co to oznacza w praktyce? Umowy ubezpieczenia grupowego na życie pracowników nie należą do zadań jednostki oraz nie są ujęte w budżecie, uchwale budżetowej czy planie finansowym. Umowy te powinny być organizowane w innej formie, na pewno bez udziału jednostki finansowanej ze środków publicznych. W przeciwnym razie, zawieranie umów ubezpieczenia jest nie zgodne z obowiązującym prawem. Istnieją mechanizmy pozwalające realizować tego typu umowy, chociażby z wykorzystaniem do tego celu organizacji związkowej lub profesjonalnego outsourcera, który przyjmie a siebie obowiązki ubezpieczającego.

Tym samym umowa ubezpieczenia grupowego na życie dla pracowników jednostek sektora finansów publicznych będzie mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach, natomiast raz na zawsze zniknie z katalogu umów, za które jednostka ponosi odpowiedzialność. Prosty zabieg administracyjny (dodam, że nieodpłatny) reguluje wszystkie niejasności.



Do pobrania:

• Pełny tekst opinii MF dostępny jest na stronie: www.ubezpieczenia-mrj.pl