Tomalik: Sądy są jednak z nami - czyli jest sprawiedliwość na tym świecie

Pokazali przykłady państw idących dalej niż nasze. Takich, jak Norwegia udostępniająca dane, które u nas w Polsce chronione są tajemnicą skarbową z mocy ustawy – Ordynacja podatkowa.

Ale jest nadzieja dla tych wszystkich urzędów gmin i urzędów miejskich, które są nękane przez wnioski o udostępnienie wyjątkowo licznych dokumentów. A te trzeba w krótkim czasie anonimizować i skanować w małym urzędzie gminy zatrudniającym na przykład 30 urzędników. Tą nadzieję przyniosły nam nowe wyroki sądów administracyjnych, o których dowiedzieliśmy się od przedstawicieli RIO.

To sądy są dziś naszym sojusznikiem w tych sprawach. A to dlatego, że i sądy powszechne i sądy administracyjne zostały dotknięte natarczywością niektórych wnioskodawców o udostępnienie informacji publicznej. Dopóki to nie nastąpiło, wojewódzkie sądy administracyjne były skłonne przyznawać rację wnioskodawcy. Sytuacja wyraźnie się zmieniła, bo punkt widzenia zależy od punktu siedzenia.

Spośród obiecanych Państwu rozstrzygnięć dziś omówię bardzo ciekawy i ważny wyrok WSA w Opolu sygn. II SAB/Op 26/16. Ta sprawa zaczęła się niedawno, bo w dniu 26 stycznia 2016 r. Wówczas, powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wnioskodawca wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu o przesłanie mu wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2015 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 028. Jednocześnie też wskazał, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD.

Pismem z dnia 1 lutego 2016 r., wystosowanym na podstawie zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano Wnioskodawcę, że przygotowanie wnioskowanych orzeczeń, ich anonimizacja, zestawienie i zapisanie w formie elektronicznej wymaga nakładu sił i środków. W związku z tym wezwano Wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku - w terminie 14 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przez wykazanie, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. Wnioskodawca podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że informacja, o której udostępnienie wystąpił, nie może zostać zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Dlatego też wnosi o udostępnienie żądanej informacji.

Pismem z dnia 10 lutego 2016 r., na zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano Wnioskodawcę o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Jednocześnie, do pisma tego załączono kserokopie wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie słuszności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r.

W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., przesłanym do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, Wnioskodawca wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko i wnosi o udostępnienie żądanej informacji.

W dniu 24 lutego 2016 r. z Sądu Rejonowego w Opolu wystosowano do Wnioskodawcy pismo informujące o tym, że jego wniosek z dnia 26 stycznia 2016 r. pozostawiono bez rozpoznania z powodu niewykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Kolejny etap sprawy rozpoczęło pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r., w którym Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze sformułował zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zawarł wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu podniósł, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest wydać decyzję.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Opolu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w sprawie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania jego bezczynności w przedmiocie udostępniania informacji publicznej.

Dla Czytelników w tym momencie najważniejsze będzie przytoczenie szczególnie istotnych fragmentów orzeczenia WSA w Opolu z dnia 13 maja 2016 r. Oceniając zasadności skargi Wnioskodawcy Sąd stwierdził […], że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku.[…]

Niezwykle ważna część orzeczenia WSA odnosi się do pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było natomiast to, jaki charakter ma żądana przez skarżącego informacja tzn., czy jest informacją prostą, czy przetworzoną. Dokonując oceny w tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że ustawa nie definiuje pojęcia "informacji prostej" i "informacji przetworzonej". Klasyfikacja taka dokonana została w orzecznictwie i literaturze przedmiotu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według utrwalonych w tym zakresie poglądów, które w ocenie Sądu należy podzielić, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki: NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1374/05, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 991/09, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07 i WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. w wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08 i WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa definicja informacji publicznej przetworzonej w świeżym wyroku WSA ma ogromne znaczenie dla naszego środowiska zawodowego w całej Polsce. Po takich sformułowaniach zrozumiałe jest, że w ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że domagał się on udostępnienia informacji publicznej o charakterze prostym. Podzielić natomiast należy pogląd organu, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Dalej Sąd odniósł się do tzw. anonimizacji, która to czynność nie jest przetworzeniem informacji, a jedynie jej przekształceniem. Jednocześnie jednak Sąd dostrzegł i uwzględnił to, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5 ustawy. Stąd też, w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. W pewnych wypadkach bowiem szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 826/13 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA.Op 570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

WSA następnie poddał analizie czynności, które Sąd Rejonowy musiałby wykonać, aby zaspokoić oczekiwania Wnioskodawcy i doszedł do następującej konkluzji: W efekcie dokonania szerokiej anonimizacji wyroków wraz z ich uzasadnieniami powstanie niewątpliwie nowy, przetworzony zespół danych. Jednocześnie, udzielenie żądanej informacji wiąże się także z koniecznością wyodrębnienia orzeczeń z ogromnego zbioru dokumentów. Z tych względów w ocenie Sądu należało stwierdzić, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do uzyskania takiej informacji zostało natomiast ograniczone przez ustawodawcę tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, jak wskazano w orzecznictwie, ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Pojęcie interesu publicznego związane z ograniczeniem dostępu do informacji przetworzonej obejmuje natomiast interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Co należy przy tym podkreślić, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, w związku z czym nie wystarczy, by udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, lecz musi być ono "szczególnie istotne". Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Proszę mi wybaczyć, że przytoczyłem tak obszerne fragmenty wyroku, ale uznałem, że jest on bardzo ważny dla nas wszystkich. W kolejnym felietonie przedstawię dalsze aspekty problematyki dostępu do informacji publicznej w świetle wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim, Gdańsku i Opolu oraz wyroku NSA.

Pragnę wyrazić wdzięczność dla przedstawicieli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu za przytoczenie wybranych wyroków sądów administracyjnych i ich przekonywujące omówienie na naszym spotkaniu.

zgso@zgso.org.pl